Choque de gestão: o que é?
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- Publicado em Sábado, 25 Outubro 2014 10:52
Por Ari de Oliveira Zenha
O apregoado choque de gestão que tentarei explicitar ao longo deste texto é, em primeiro lugar, uma forma de condução de gestão de governo, como se esse fosse uma grande empresa capitalista. A novidade é a audácia dos governantes que usam e abusam de terminologias e formas de administração empresarial, estabelecendo como gestão “moderna” a sua aplicação na administração do Estado.
É o Estado-empresa o verdadeiro significado do choque de gestão. Sem nenhuma pieguice dos proponentes desta façanha de administração pública, ou seja, do Estado como empresa, eles estabeleceram uma relação clara e inequívoca entre o poder público de administração com o poder privado de administração empresarial. Através do que eles chamam de modernização da gestão pública, projetos estruturantes são concebidos como incentivadores do desenvolvimento de Estado, atuando na “modernização” da realização das atividades de incumbência do poder público, tais como infra-estrutura, meio ambiente, educação e saúde, entre outras.
O uso abusivo de termos, palavras e concepções de administração empresarial não tem limites para o chamado choque de gestão. Quando se analisa esse “projeto”, nota-se claramente as intenções dos proponentes, que é estabelecer metas, estratégias de gerenciamento, em que os estruturadores submetem uma gama de projetos à Gestão Estratégica de Recursos e Ações (Geraes), que escolhe quais projetos, dentro de um conjunto, serão realizados. A realização dessas estratégias de governo está alicerçada na elaboração e execução do Orçamento, que é o instrumento que reflete as decisões de alocar recursos do governo estadual. Segundo esse documento do governo do estado de Minas Gerais, o Orçamento é, na perspectiva dual, o instrumento que torna viável a estratégia em curto prazo.
O governo concebeu o que ele chama de duplo planejamento ou processo dual. Esse conceito de planejamento (dual) é necessário porque os agentes econômicos necessitam competir cada vez mais no presente e, ao mesmo tempo, prepara-se para o futuro, dizem eles. A concepção dual diz o seguinte: (...) “Não basta mais uma única estratégia englobando presente e futuro. A abordagem dual exige duas estratégias simultâneas e coerentes entre si. Uma como foco na excelência da gestão das atividades atuais e outra concentrada na competência para gerenciar as mudanças necessárias para o futuro”. (professor F. Abell Derek, do “International Institute for Managemement Development” (IMD), programa que os autores do livro O Choque de Gestão em Minas Gerais adaptaram para o caso do setor público).
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Logo, o conceito de planejamento governamental assume uma formatação empresarial, focado na competência de gestão e na competência do que eles chamam de agentes econômicos, em que seus responsáveis pelo planejamento escolhem uma determinada estratégia própria, definindo claramente as atividades da organização, ou seja, os seguimentos-alvo, as funções-chave e o modelo para gerir essas atividades “(...) com excelência, visando atender às necessidades dos atuais beneficiários”. Beneficiários, acredito eu, seja a população mineira.
Portanto, a função do planejamento passa a ser a gerência e escolhas de alternativas mais viáveis e econômicas na determinação das atuações governamentais por meio de uma relação custo/beneficio. O planejamento, então, assume uma visão de curto, médio e longo prazo, focalizado em uma política estratégica de planejamento do desenvolvimento do Estado e de sua população.
Este se coloca de uma forma exclusiva e primordialmente de gerenciamento, como se o planejamento governamental fosse reduzido a atividades de caráter empresarial, em que seus executivos (grifo meu) definem metas de trabalho e de excelência de realização. As metas a serem atingidas e de que forma elas poderão ser implementadas, sendo traçadas pelas diretrizes estabelecidas pelas estratégias do Plano de Gestão, levando em consideração as melhores atuações para se alcançar os objetivos anteriormente definidos e que, ao se concretizar, vão gerar, além de um gerenciamento eficaz, um resultado que reflita o foco de sua atuação, no caso do governo, uma melhor atuação gerencial refletindo custos/benefícios compatíveis e resultando em satisfação dos envolvidos nas atividades realizadas.
Esse tipo de planejamento empresarial descarta o planejamento de política governamental baseado em diretrizes de cunho econômico, ou melhor, macroeconômico de política governamental, pois o que está aqui em jogo são objetivos e metas amplamente comprometidas com uma política econômica de cunho abrangente, que vai nortear a atuação do Estado para toda a sociedade civil, delimitando e determinando políticas econômicas com a finalidade de estabelecer um desenvolvimento econômico e social que envolve toda a sociedade e que abarca toda a estrutura de atuação da política e governança democrática para execução de cunho macroeconômico, redesenhando o presente e o futuro para a sociedade na qual está envolta.
Entretanto, a política dual é microeconômica, concebendo o Estado como empresa, em que se estabelecem metas, objetivos, dentro de um horizonte de curto, médio e longo prazo de gestão operacional, definida e agendada pelos seus dirigentes. O engessamento estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal é extremamente rígido, inflexível e punitivo para aquele estado ou município que não o cumpre, com certeza deve ter levado e vem levando os estados a estes tipos de propostas de gestão, que, em hipótese alguma, podem ser chamados de planejamentos macroeconômicos ou mesmo de gestão democrática e transparente da coisa pública.
Projeto gerenciador é o que chama o Choque de Gestão e, nesse sentido, representa em nível regional o que representa em nível federal a política neoliberal adotada no País. O modelo em pauta (Choque de Gestão), de acordo com as propostas que constam no estudo do Choque de Gestão em Minas Gerais, da Editora UFMG, estabelece uma “reformulação” em termos de se criar entre os agentes, que são a sociedade, seus representantes, os servidores públicos e o judiciário, uma estratégia de atuação gerenciadora de gestão pública-privada.
As disposições do planejamento estratégico do governo estadual se compõem pelos seguintes instrumentos: “a) Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) – define a estratégia de longo-prazo do Governo. Previsto na Constituição Estadual. b) Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) – detalhada no PMDI para um período de quatro anos, por exemplo, 2004/2007. Consolida todos os programas e ações do governo. c) Gestão Estratégica e de Recursos e Ações do estado (GERAES) – assegura a presença do foco estratégico principal do governo – projetos estruturadores – em todos os instrumentos de planejamento e orçamento, desenvolve metodologia diferenciada para o gerenciamento do mesmo. d) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – estabelece as orientações para o orçamento. e) Lei Orçamentária Anual (LOA) – apresenta o detalhamento das previsões financeiras e físicas do PPAG para cada ano. f) Junta de Programação Orçamentária e Financeira (JPOF) – delibera sobre a locação ou contingenciamento de recursos, com base no comportamento da receita e despesa, e orienta-se pelas definições estratégicas. g) Decreto de Programação Orçamentária e Financeira (DPOF) – estabelece anualmente a programação orçamentária e financeira e disciplina a execução da LOA”.
O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), segundo o documento do Choque de Gestão, “(...) consolida as estratégias indicativas para o desenvolvimento mineiro”. Ele é proposto à Assembleia Legislativa (ALMG) pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) e se transforma em lei. O CDES é presidido pelo governador e tem membros dirigentes das principais organizações do governo, representantes da sociedade civil organizada (entidades de classe, instituições de ensino e pesquisa, entre outros) e um conjunto de mineiros notáveis (grifo meu).
Nesse estudo elaborado pelo governo estadual, merece ser citado o seguinte em relação ao funcionalismo público: (...) “Em linhas gerais, o valor do prêmio por produtividade a ser pago a cada servidor será proporcional: a) ao resultado obtido na Avaliação de Desempenho Individual; b) aos dias de efetivo exercício das atribuições do cargo ou função; c) a itens da composição remuneratória do cargo ou função exercida pelo servidor, na forma definida em regulamento”. Para pagamento do prêmio é imprescindível que o Acordo tenha sido avaliado satisfatoriamente, o que significa que o Acordado de Resultados obteve pontuação maior ou igual a 70% do total. Se por um lado a avaliação satisfatória possibilita o pagamento do prêmio por produtividade, por outro está prevista a punição do acordado que obtiver resultado insatisfatório na avaliação, ou seja, menor que 70%. A partir de duas avaliações insatisfatórias sucessivas, ou três intercaladas em cinco, ou quatro intercaladas em dez, o representante do acordado sofrerá censura pública com a divulgação no Diário Oficial do Estado e em outros meios de comunicação do não cumprimento do Acordo de Resultados. Além disso, o Acordo é suspenso, são canceladas as autonomias e indisponibilizados os recursos provenientes de economia com despesa corrente ou aplicação de receita.
Isso indica que as relações que estão propostas acima, no âmbito do funcionalismo público, devem procurar ser equivalentes àquelas do setor empresarial, outra “pérola” dos proponentes do Choque de Gestão.
É o capitalismo instituindo ao Estado (poder político) seu modus de gerenciamento e planejamento empresarial sem o mínimo constrangimento. Enfim, o capital resolveu atuar no nível empresarial, impondo seu modus operandi à organização estatal sem subterfúgios.
O Choque de Gestão nada é mais que uma forma do capitalismo, por meio de seu projeto neoliberal, implantar em nível estadual a sua forma de gerenciamento e planejamento empresarial, tornando o Estado mais um elo de suas proposições de administração microeconômica, travestido de uma forma “macroeconômica” de atuação. Logo, o Choque de Gestão é uma peça de ficção da barbárie administrativa do capital travestido de política econômica austera e responsável, é a insanidade do capital açambarcado pelo seu estado, subjugando-o ao seu modo de gerenciamento e planejamento, conduzindo, por meio de verdadeiros malabarismos o seu gerenciamento administrativo empresarial, realizando um umbilicamento entre política microeconômica e macroeconômica, compondo com isso o que eles chamam de planejamento moderno; é uma figuração de intervenções do capital para moldá-lo ao capitalismo deste início de século.
Não resta dúvida de que os elaboradores deste documento – O Choque de Gestão em Minas Gerais – permeiam as suas argumentações de proposições que levam a que tenhamos a impressão de que tais proposições, as quais estão estabelecidas nas propostas, são várias e que constam no documento oficial do Choque de Gestão; aliás, tenho que reconhecer que estão bem estruturadas, mas não passa disso. Suas verdadeiras intenções são os interesses do capital frente ao Estado, com a falsa intenção de criar uma “nova” forma de gerenciamento de políticas governamentais.
Enfim, para os leigos, ou mesmo crédulos, as propostas do Choque de Gestão podem parecer, à primeira vista, uma solução, pois, volto a afirmar, estão muito bem elaboradas, pois os escribas do capital também têm competência e capacidade intelectual para fazer uma bela peça engenhosa do Estado-empresa, que é esta proposta de “reformulação” e “aprimoramento moderno” da gestão pública que representa o Choque de Gestão. Mas este não resiste a uma análise criteriosa, crítica e fundamentada por analistas comprometidos com a transformação da sociedade econômica, social e política do capitalismo.
"O governo de Aécio Neves, além de congelar a folha de pagamento, inclusive tirando direitos dos funcionários públicos, mantém um controle rígido com tributações altas sobre energia, combustíveis e comunicação" |
O que tem sido na prática o choque de gestão?
O governo de Aécio Neves estabeleceu no Estado uma censura a todos os meios de comunicação de tal forma que nada se diz sobre sua administração a não ser elogios. O marketing que o governo estadual tem feito é abundante.
O governo estadual propala o ajuste fiscal, mas este foi conseguido sacrificando os salários dos servidores do Executivo estadual e das camadas mais carentes da população mineira.
Por meio do empenho da área de fiscalização do Estado no combate à sonegação e fatores como crescimento econômico e política tributária, a receita em ICMS cresceu e vem crescendo acima da inflação. No período de 2001 a 2005, a receita anual de ICMS cresceu 70% enquanto o INPC do IBGE ficou em torno de 57%.
“Minas tem hoje a segunda maior arrecadação de ICMS do País, atrás apenas do Estado de São Paulo, no entanto, o piso salarial dos fiscais mineiros, comparados aos outros estados, é o 19º do País”.(Sindifisco-MG)
O governo de Aécio Neves, além de congelar a folha de pagamento, inclusive tirando direitos dos funcionários públicos, mantém um controle rígido com tributações altas sobre energia, combustíveis e comunicação, a primeira com uma alíquota de 42% e as outras duas de 25%. As receitas deste governo, de 2003 a 2005, em bilhões, foi a seguinte: 2003 – R$ 18.851.305, em 2004 – R$ 21.817.259, em 2005 – R$ 25.513.724.
As despesas totais em bilhões de 2003, 2004 e 2005 foram respectivamente R$19.134.539, R$ 21.726.608 e por último R$ 25.292.070. Houve uma redução real de 16,45% das despesas com o pessoal do Executivo de 2002 a 2004. Já os gastos nos investimentos sociais, tais como saúde, educação, saneamento e segurança, diminuíram substancialmente no governo de Aécio Neves, ou seja, caíram de R$ 11,6 bilhões para R$ 8,7 bilhões, atingindo centenas de milhares de mineiros.
A participação da Receita Corrente Líquida (RCL) teve um percentual de aumento de 2005 em relação a 2002 de 27,30%, enquanto os investimentos sociais citados acima no mesmo período colocado em relação ao RCL foram de 70,3% em 2002, 55,9% em 2003, 48,8% em 2004 e 44,7% em 2005.
O governo de Aécio Neves vem realizando uma renúncia tributária em relação à Receita do Estado em diversos setores da economia do estado de Minas Gerais, cujos valores em percentuais de variação são: 2003/2002 menos 0,93%; em 2004/2003 mais 0,40%, e em 2005/2004 menos 0,38%. Outro dado já dito, mas não explicitado com clareza, é que em torno de 50% da composição da Receita Estadual concentra-se nos setores de energia elétrica, telecomunicação e combustíveis, pois são setores que têm maior facilidade do controle e rigor da fiscalização.
Podemos ainda relatar o seguinte: o setor industrial que consome 60% da energia elétrica recolheu 32% de ICMS (dados do quarto trimestre de 2004), o consumo de energia elétrica residencial representa 18% do consumo total do Estado e é responsável por 40% do recolhimento do ICMS do setor. O setor de energia elétrica arca com 19,41%.
O Estado, por meio da Lei nº 15.956/05 e outras normas, reduziu a alíquota do ICMS de mais de 150 produtos, quando foi regulamentada pelo Decreto 44.206 e publicado em 14-01-2006. A repercussão para a população ou não se concretizou ou foi mínima e representou uma renúncia fiscal da ordem de R$ 53 milhões. Para compensar essa perda de Receita, o governo do sr. Aécio Neves mantém alíquotas pesadas sobre os trabalhadores e mais eficiência da fiscalização nos seguimentos de energia elétrica, telefone e combustível (gasolina e diesel) como dito anteriormente. “Em alguns casos, inclusive, os preços que deveriam ter diminuído, chegaram a subir. Um exemplo foi o aumento do preço do pão francês. O governo projetava uma queda de 7% sobre o produto e o que ocorreu, de fato, é que ele subiu 5,26%”.
Segundo o Sindifisco-MG, [...] “ao contrário dos benefícios fiscais concedidos aos grandes grupos empresariais, o governo penaliza os pequenos contribuintes mineiros na medida em que as novas Substituições Tributárias (ST) têm praticamente exterminado o tratamento diferenciado previsto no Simples Minas. Somente os setores de calçados e vestuário, ainda conseguem usufruir, na plenitude, desse regime”.
Em relação à dívida do estado de Minas Gerais, os seus gastos com pagamentos não têm sido suficientes para cobrir os juros e, como consequência, a dívida aumentou mais de 100% no período de 1998 a 2005. O total dos juros de 1998 a 2005 foi, em bilhões, de R$ 8.219.313, em amortizações em bilhões R$ 3.643.602, perfazendo um total em bilhões de R$ 11.862.915. A dívida contratada foi a seguinte em bilhões de reais:
As condições de financiamento da Dívida Estadual de Minas são as seguintes:
“A renúncia tributária em Minas Gerais – isenções e redução de impostos, segundo o governo, para atrair novas indústrias ou manter as já existentes em Minas Gerais – dobrou em 2003 em relação a 2001” (Sindifisco-MG).
Essa renúncia fiscal tem tornado o sistema tributário ainda mais injusto, pois além da sonegação, Minas abre mão de bilhões com esta renúncia, sem nenhum retorno social que possa justificá-la. Na sua quase totalidade essa renúncia fiscal - 99% - refere-se ao ICMS, e só para se ter uma ideia desse prejuízo, esses benefícios equivalem, no momento, a aproximadamente 40% do valor do ICMS arrecadado pelo Estado.
Diante de tudo que foi exposto neste texto, como podemos explicar a grande votação que obteve Aécio Neves nas últimas eleições?
Podemos inferir que isso ocorreu: porque os outros candidatos eram extremamente fracos; a importância das alianças políticas promovidas pelo governador; houve censura a todos os meios de comunicação desde o primeiro mandato; o apoio amplo dos empresários mineiros; o carisma do senhor Aécio Neves; e o fato de o senhor governador vir de uma família tradicional na política mineira, neto do ex-governador de Minas, Tancredo Neves, e sendo seu pai, Aécio Cunha, um político conservador mineiro, sem contar o fato de anteriormente ter sido presidente do Congresso Nacional, ainda foi, no seu primeiro mandato, apadrinhado pelo então governador Itamar Franco.
Além disso, a censura a todos os meios de comunicação e a propaganda massiva que o candidato à reeleição promoveu em Minas foi imensa.
Explicar que a população mineira obteve benefícios com o “programa” choque de gestão - que foi mínima ou não existiu - foi o que tentei explicitar ao longo do texto. Espero que este texto tenha deixado claro não só o significado do que foi e é o chamado Choque de Gestão, de forma sucinta e objetiva, tanto na parte teórica da análise crítica como na parte da prática desta peça “engenhosa” que é o Choque de Gestão.
♦ Ari de Oliveira Zenha é economista.
Original em: Choque de gestão: o que é?
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